Registros
y Notarias
¿Eficiencia
o Ineficiencia Administrativa?
Escrito por:
Alonso José
Macias Luis
23/03/2014
El
ejercicio libre de la profesión de Abogado es cada día más difícil de realizar,
no solo por la impunidad y falta de justicia reinante dentro de los tribunales
de la República, sino por la ineficiencia administrativa existente en los
órganos y entes de la Administración Pública nacional, estadal y municipal.
Los
registros y notarias a nivel nacional es un claro ejemplo de esta afirmación.
Protocolizar o autenticar un documento se ha vuelto cuesta arriba por la
cantidad de trabas que han colocado estos entes administrativos, tales como las
extensas colas en tempranas horas que se deben realizar por la limitación en el
número de trámites que reciben diariamente, los cuales oscilan entre 6 a 30
dependiendo del registro o la notaria a la cual acudamos; la excesiva documentación
que solicitan para soportar el documento, la cual no está sustentada legalmente;
la ausencia de criterios unificados en los actos y negocios jurídicos llevados
a cabo dentro de este servicio, los cuales son cambiados de forma arbitraria por
parte de los registradores y notarios; el trato otorgado por el funcionario
público a las personas que acudimos a solicitar de los servicios registrales o
notariales; entre otros problemas que se presentan día a día.
Ahora
bien, ¿Cuál es la raíz de estos problemas? ¿Por qué el servicio de registros y
notarias carece en la actualidad de eficiencia administrativa? Son preguntas
que diariamente los abogados en ejercicio nos realizamos sin encontrar una
respuesta inmediata, para esto, debemos hacer un pequeño recordatorio de los
cambios sufridos en este sistema para lograr aclarar estas interrogantes.
En
el año 2001, el Presidente de la República Hugo Chávez Frías mediante ley
habilitante dicta el Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del
Notariado publicado en la Gaceta Oficial N° 37.333 de fecha 27 de noviembre de ese
año, el cual tenía como objetivo la modernización de la institución registral, así
como, la unificación legislativa del sistema registral y notarial el cual se
encontraba disperso en varias normas de rango legal y sub legal.
Mediante
esta norma se creó la Dirección Nacional de Registros y del Notariado como
servicio autónomo sin personalidad jurídica, adscrito al Ministerio de Interior
y Justicia. Este órgano desconcentrado tenía la función de centralizar la información
y recursos obtenidos por el ejercicio de la función registral y notarial, sin
embargo, a pesar de la creación de este órgano en la práctica nunca entró en
funcionamiento, por lo cual los Registros y Notarias seguían ejerciendo el
control en cuanto a la captación y distribución de los recursos que ingresaban
a sus arcas.
Esta
competencia que tenían los Registradores y Notarios en el manejo de los
recursos públicos que fuesen recaudados se mantuvo vigente motivado a que el
decreto ley no derogó la Ley de Arancel Judicial, la cual en su artículo 43
establecía que los Registros Mercantiles y las Notarias podían distribuir unos
porcentajes de los ingresos captados entre el Registrador y Notario, los jefes
de servicios y el personal adscrito a estos órganos administrativos. El artículo
in comento estipula los porcentajes de la siguiente manera:
“En los Registros Mercantiles y Notarías se aplicará el producto de los
aranceles, en primer término, a pagar a los empleados y obreros que no tengan
remuneración presupuestaria, y a cubrir los demás gastos que exija el
funcionamiento de la oficina.
Del remanente, después de haber deducido los porcentajes que por Ley
corresponde a los Colegios de Abogados e Instituto de Previsión Social del
Abogado, se destinará un diez por ciento (10 %) para la formación del Fondo de
Previsión Social de Registradores Mercantiles y Notarios Públicos, mediante la
figura del servicio autónomo sin personalidad jurídica adscrito al Ministerio
de Justicia y con especial atención a la creación de un Fondo de Pensiones y
Jubilaciones.
El saldo se distribuirá de la siguiente forma:
Treinta y cinco por ciento (35 %) para el Registrador Mercantil; quince
por ciento (15%) para la jefatura de servicio; y cincuenta por ciento (50%)
para el personal adscrito al respectivo Registro Mercantil. Al personal obrero
le será asignado un sueldo básico, fijado por el Ministerio de Justicia, del
porcentaje de gastos generales. El remanente del ingreso neto en las Notarías
Públicas será distribuido en la siguiente proporción: Treinta y cinco por
ciento (35%) para el Notario, quince por ciento (15%) para el Jefe de Servicio
Revisor, dos por ciento (2%) para el Jefe de Archivo y el cuarenta y ocho por
ciento (48 %) para los Escribientes.
De cada distribución mensual deberá enviarse copia al Ministerio del
Justicia, Instituto de Previsión Social del Abogado y el respectivo Colegio de
Abogados, por quien corresponda”.
Esta norma que por omisión del
legislador no fue derogada, traía como consecuencia que los funcionarios
públicos que laboraban en los Registros Mercantiles y en las Notarias percibieran
ingresos por porcentaje en la realización del servicio, lo que hacía que la institución
registral y notarial venezolana funcionará de manera eficiente al tener los
recursos suficientes para ejercer esta función.
Sin embargo, no fue la única omisión que
el legislador realizó en la implantación del decreto ley, por cuanto no
estipulo las tasas que debían ser cobradas como derechos registrales en la protocolización
y autenticación de los actos y negocios jurídicos, sino que estipulo que
mediante decreto el Presidente de la República en Consejo de Ministros podía determinar
los aranceles a cobrar a los usuarios por los servicios registrales y
notariales.
Esta situación fue tratada por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 24 de
mayo de 2002 con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, la cual establece:
“El
Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, en su artículo
15 ordenó al Presidente de la República en Consejo de Ministros, previa
solicitud del Ministro del Interior y Justicia, la fijación de los aranceles
que cancelarán los usuarios por concepto de registros y notarías.
Para
esta fecha tal fijación no ha tenido lugar y la Ley de Registro Público de 5 de
octubre de 1999, que señalaba derechos registrales, quedó derogada conforme a
la Disposición Derogatoria Primera de la vigente Ley, por lo que los derechos
registrales previstos en la Ley de Registro derogada no se encuentran vigentes,
y así se declara.
En
cuanto a los aranceles notariales, se encuentra vigente lo que dispone el
Decreto Ley de Arancel Judicial de 5 de octubre de 1999, publicado en la Gaceta
Oficial Extraordinaria Nro. 5.391 de 23 de octubre de 1999, y así se declara.
No
existiendo derechos registrales que pagar, considera la Sala que no hay razón,
ni puede la Sala exonerar a los prestatarios en lo concerniente a los derechos
notariales, y así se declara”.
La
sala estipuló la inexistencia de derechos registrales, teniendo como
consecuencia que los registros no podían cobrar ningún tipo de tasas por la prestación
de sus servicios. Es importante resaltar que esta prohibición era aplicable únicamente
para los Registros Principales y los Públicos, conocidos anteriormente como
Subalternos e Inmobiliarios, y no para los Registros Mercantiles y las Notarias
las cuales si percibían ingresos por concepto de cobro de tasas en virtud de lo
establecido en la Ley de Arancel Judicial.
En
el año 2004, nuevamente la Sala Constitucional aborda esta problemática en
sentencia de fecha 14 de septiembre de ese año, en ponencia del Magistrado Antonio
García García, en la cual anuló el artículo 15 del Decreto con Fuerza de Ley de
Registro Público y del Notariado por ser contrario a lo estipulado en el
artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la
sala argumento su decisión en la siguiente forma:
“… En el impugnado
artículo 15 se dejó al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, la
determinación y fijación de dos esenciales elementos de una obligación
tributaria: el hecho generador y la alícuota. Ni uno ni otro aparecen en la
ley, en franca violación del principio de la legalidad tributaria preceptuado
en el artículo 317 de la Constitución, según el cual:
“No podrán cobrarse
impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos en la ley, ni concederse
exenciones o rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales sino en los casos
previstos por las leyes. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio”.
… El artículo 15 del
decreto-legislativo impugnado califica como aranceles al pago que debe hacerse
por servicios de registro y notariado. Esta Sala prefiere calificarlo, al menos
a efectos de este fallo, como tasas, pues es lo que son. Es cierto que en otros
países (España y algunos de Latinoamérica) se emplea el vocablo arancel para
identificar el pago de servicios de notaría, pero es el caso que la actividad
notarial es distinta en esos países. Así, en esos países los notarios son
Licenciados en Derecho autorizados para dar fe pública y, como pago por su
labor, cobrar honorarios. En esos países, la función notarial implica una
especie de concesión de servicio público y entonces se admite que los notarios
cobren honorarios, si bien regulados por el Estado.
El Decreto con Fuerza
de Ley de Registro Público y Notariado no contiene ningún tributo, según se ha
indicado. Ahora, lo normal es pensar que los pagos son tasas, tal como la
propia doctrina venezolana lo ha considerado (por ejemplo, Vigilanza García,
“Problemática jurídica en torno a la legislación sobre ‘aranceles’, tasas
registrales y notarías en el Derecho venezolano”, Revista de Derecho
Tributario, N° 98, 2003). Sin embargo, debe advertir la Sala que la
derogada Ley de Registro Público contenía algunos supuestos que en realidad
debían ser encuadrados como impuestos, pues no se pagaba por la operación
registral sino por la negociación que se celebraba.
La intención del artículo
15 del decreto-legislativo demandado tal vez fue conferir al Ejecutivo Nacional
el poder para aumentar las alícuotas de las tasas registrales y notariales,
haciéndolas escapar de la rigidez que rodea las leyes. Sin embargo,
constitucionalmente ello no es posible entre nosotros, aunque lo sea en otros
países.
Por supuesto, es
necesario distinguir entre tasa y precio público, nociones bastante trabajadas
por la doctrina reciente. Según el modelo de Código Orgánico Tributario para la
América Latina, “no es tasa la contraprestación de servicios no
inherentes al Estado.” Esas contraprestaciones son los
denominados precios públicos, que al no ser tributos no requieren creación ni
regulación legal.
En el caso de
registros y notarías, es indudable que el servicio es inherente al Estado: los
particulares están obligados a recurrir a él en ciertos casos, o al menos se
hace aconsejable si pretenden disfrutar de la fe pública, que sólo la
proporciona el Estado.
En consecuencia, no
es posible afirmar que los servicios registrales y notariales sean “precios
públicos” y no tasas, cuando la “fe pública”, principal
beneficio obtenido del registro o protocolización de documentos, no es
obtenible de prestadores de servicios particulares. Quedan a salvo los pagos
que se efectúen en las dependencias registrales y notariales que, siendo
importantes para la prestación del servicio, no sean en sí mismo producto del
acto de registro o notariado.
Por lo expuesto, esta
Sala declara con lugar la presente denuncia y, en consecuencia, anula el
artículo 15 del Decreto con Fuerza de ley de Registro Público y Notariado. En
vista de que hasta la fecha no se ha hecho uso de la facultad que otorgaba el
artículo anulado, se hace innecesario fijar efectos retroactivos a la decisión”.
La
decisión emanada de la Sala Constitucional diferenció las figuras de tasa,
arancel y precio público, estipulando que los derechos registrales son tasas, siendo
que su implantación está apegada al principio de legalidad, el cual no se
encuentra configurado en el artículo 15 antes referido, teniendo como
consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de esta norma.
Sin
embargo, la decisión de la Sala Constitucional no contribuía con resolver el
problema de fondo que se presentaban en la protocolización de documentos en los
Registros Principales y Públicos, produciéndose la ineficiencia en la actividad
registral presentada en estos órganos desconcentrados, en virtud que no obtenían
ingresos y no podían solucionar las situaciones que se presentaban en estas
sedes a diario, a pesar de esto, la sentencia ayudó en la obtención de seguridad
jurídica en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 15 antes referido.
En
cuanto a los Registros Mercantiles y las Notarias estos si percibían ingresos, teniendo
como consecuencia que la situación presentada en estos órganos era
completamente opuesta a la vivida dentro de los Registros Principales y
Públicos, el servicio se prestaba de forma eficiente en razón que los Registradores
Mercantiles y los Notarios percibían ingresos, manejaban los recursos y el
saldo remanente era distribuido entre los funcionarios que estaban adscritos a ambos
órganos.
En
virtud de la decisión del año 2004 de la Sala Constitucional, el decreto ley
fue derogado por la Asamblea Nacional mediante la Ley de Registro Público y del
Notariado publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.833 de fecha 22 de
diciembre de 2006, la cual subsanaba las deficiencias que tenía el decreto
legislativo del año 2001, implantando en el título V de la ley las tasas e
impuestos a cobrar por los Registros y Notarias que serían destinadas al recién
creado Servicio Autónomo de Registros y Notarias, en sustitución de la
Dirección Nacional de Registros y del Notariado.
La
ley del 2006 establece que el Servicio Autónomo de Registros y Notarias,
conocido por sus siglas SAREN, realizará la coordinación, inspección y control
de los distintos Registros y Notarias existentes en el país, es decir, la norma
centralizó la función registral en un órgano desconcentrado, cambiando de forma
drástica la configuración orgánica del sistema, así como la percepción y distribución
de los ingresos percibidos por la prestación del servicio.
Los
ingresos percibidos por la actividad registral son manejados directamente por
el SAREN, en virtud de la derogatoria de la Ley de Arancel Judicial, siendo
esta la principal causa de la ineficiencia administrativa presentada en el
sistema; ya los Registradores, Notarios, Jefes de Servicios y personal adscrito
a los Registros y Notarias no perciben los porcentajes que estipulaba esa
norma, sino una remuneración tabulada por el órgano desconcentrado, siendo en
la mayoría de los casos insuficiente para cubrir las necesidades básicas de los
funcionarios y su núcleo familiar.
La
función registral y notarial que en tiempos pasados era deseada por los Abogados
de la nación, en la actualidad no es bien remunerada, es una actividad ineficiente
a causa de lo que se conoce como operación morrocoy practicada por las personas
que están dentro del sistema, que quieren un cambio al estatus remunerativo anterior,
teniendo consecuencias directas para los usuarios que necesitan de la institución
registral para protocolizar o autenticar los diversos actos y negocios
jurídicos que establece el ordenamiento jurídico nacional.
De
igual forma, el Servicio Autónomo de Registros y Notarias ha sido ineficiente
en el control de las funciones ejercidas por los Registros y Notarias, así como
en la distribución de los recursos que ingresan a las arcas públicas, aspectos
estos que inciden en la prestación del servicio público tornándolo a todas
luces ineficiente, generando un caos en la institución registral nacional, la
cual es necesaria para garantizar la certeza jurídica de todos los actos y
negocios jurídicos que allí se efectúan.
La
posible solución a esta problemática presentada en el sistema registral, que
lejos de ser resuelta por el gobierno nacional, se ha ido acrecentando con el
transcurrir del tiempo, en virtud de decisiones políticas que afectan el
servicio, tal como la implantación de un sistema automatizado creado,
implementado e instalado mediante un convenio con la República de Cuba, no se
ve a corto plazo.
Como
probable respuesta a esta problemática presentada en el sistema, esta la modificación
legislativa de la Ley de Registro Público y del Notariado y del Reglamento
Orgánico del Servicio Autónomo de Registros y Notarias, en la cual se implementen
metas de recaudación para los distintos órganos, y en aquellos casos que estas
metas sean cubiertas, los excedentes recaudados por la actividad registral y
notarial sean percibidos directamente por el registro o notaria respectiva,
para cubrir las necesidades propias del servicio y ser distribuidos de forma
equitativa por todos los funcionarios adscritos a estos órganos.
La
solución a la problemática está en manos del gobierno nacional. Lo que si queda
claro es que la función registral y notarial es esencial para el buen
desarrollo de la nación. El servicio debe funcionar de manera eficiente para
cubrir con las necesidades de los usuarios que diariamente acuden a estos
órganos para efectuar cualquier acto o negocio jurídico que la ley estipula,
buscando así la certeza jurídica de esos actos y la fe pública que solo puede
ser otorgada por el sistema, previendo de esta manera irregularidades y
conflictos entre los particulares que deban ser resueltos por los órganos de administración
de justicia.
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José Macias Luis
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Excelente punto de vista
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